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傳統(tǒng)TOT的弊端
鹽城市新水源地及引水工程PPP項(xiàng)目如果采用傳統(tǒng)的TOT模式，存在下列無(wú)法避免的弊端：
一是與BOT模式相比，增加了移交的環(huán)節(jié)，無(wú)論是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓還是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓都存在稅負(fù)問(wèn)題；若采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，又將面臨資產(chǎn)債務(wù)不明晰且國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓需進(jìn)行評(píng)估及招拍掛程序等問(wèn)題，具備一定風(fēng)險(xiǎn)，且不利于項(xiàng)目融資。
二是運(yùn)營(yíng)方可能會(huì)對(duì)接手工程的設(shè)計(jì)、工程質(zhì)量等提出異議；后續(xù)運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生問(wèn)題的主體責(zé)任容易糾纏不清，運(yùn)營(yíng)方可能以此為借口向政府要求追加運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。
三是因社會(huì)資本方與施工方之間并無(wú)直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，社會(huì)資本方提前介入建設(shè)過(guò)程需要政府方進(jìn)行協(xié)調(diào)，其提出的合理化建議可能不被采納。
前置TOT模式的特點(diǎn)
鑒于傳統(tǒng)TOT模式的弊端，江蘇省設(shè)備成套有限公司作為該項(xiàng)目的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，提出對(duì)傳統(tǒng)TOT模式進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化，將運(yùn)營(yíng)方的招選提前，實(shí)行“前置TOT”模式。
在這種模式下，工程建設(shè)的招標(biāo)和管理等工作仍由政府方主導(dǎo)，從而有效保障工程的質(zhì)量和效率；項(xiàng)目公司成立后承接后續(xù)建設(shè)工作，并負(fù)責(zé)籌措和支付工程款，項(xiàng)目建成后資產(chǎn)為項(xiàng)目公司所有，從而避免了資產(chǎn)再次移交的問(wèn)題。
這種模式可以理解為TOT模式的前置。政府部門將擬建項(xiàng)目的一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，由其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，同時(shí)政府方將這筆融資用于該項(xiàng)目建設(shè)。
為簡(jiǎn)化過(guò)程，由項(xiàng)目公司直接將其融資用于該項(xiàng)目工程款的支付，從而避免項(xiàng)目建成后資產(chǎn)移交的稅負(fù)和風(fēng)險(xiǎn)。而社會(huì)資本方與政府方共同組建的項(xiàng)目公司支付工程款的過(guò)程中，社會(huì)資本方作為股東之一則可以更加充分地參與建設(shè)過(guò)程，直接與施工方進(jìn)行技術(shù)交流，確保建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的有效銜接。
上述模式，即稱之為“前置TOT”模式。這種模式能有效解決上述傳統(tǒng)BOT和TOT模式的弊端，并滿足鹽城市新水源地及引水工程PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作需求。
前置TOT的風(fēng)險(xiǎn)分配
PPP模式的成功運(yùn)用在很大程度上依賴于正確的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)及合理的分配，即把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有利承擔(dān)的合作方。在“前置TOT”模式下，項(xiàng)目公司承擔(dān)融資、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)；政府承擔(dān)建設(shè)、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于一些涉及公共利益的突發(fā)事件等產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，由雙方共同承擔(dān)。
在“前置TOT”模式中，項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)TOT模式下大體相同，但在“前置TOT”模式下，項(xiàng)目公司也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，以確保項(xiàng)目建成后滿足運(yùn)營(yíng)的安全、技術(shù)等相關(guān)要求。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)直接與項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相聯(lián)系，這將促使項(xiàng)目公司在建設(shè)期高度關(guān)注和把控建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，提出合理建議，以減少日后的運(yùn)營(yíng)成本。
與傳統(tǒng)TOT模式相比，政府方在“前置TOT”模式中主要承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，而將建設(shè)期項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了項(xiàng)目公司。
項(xiàng)目公司融資可以通過(guò)設(shè)計(jì)合理的資本結(jié)構(gòu)等方法和手段最大限度地減少融資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府來(lái)講，這樣不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺(tái)壓力，而且能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少其對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，使其騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對(duì)社會(huì)來(lái)講，通過(guò)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，能夠提高公共產(chǎn)品供給效率。
由此可見，與傳統(tǒng)的TOT模式相比，“前置TOT”模式對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配也進(jìn)行了優(yōu)化，把風(fēng)險(xiǎn)分配給了最有利承擔(dān)的一方，從而降低了各類風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率，有利于PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作。
“前置TOT”模式的創(chuàng)新之處在于充分考慮項(xiàng)目自身特點(diǎn)，同時(shí)關(guān)注了政府方和社會(huì)資本方的實(shí)際需求以及各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)公共部門、社會(huì)資本與公眾利益的“多贏”，是理論結(jié)合實(shí)踐的探索創(chuàng)新。
當(dāng)然，該模式的廣泛推廣仍需要更多的實(shí)踐檢驗(yàn)以及配套機(jī)制的完善。關(guān)鍵是，在實(shí)際操作中細(xì)分參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，建立起公平、有效的利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。
附：德陽(yáng)試點(diǎn)TOT、推廣PPP 市場(chǎng)化融資助力“項(xiàng)目年”
來(lái)源：德陽(yáng)市政府
今年以來(lái)，德陽(yáng)市多措并舉籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，加快市場(chǎng)化融資，助力“項(xiàng)目年”活動(dòng)順利開展。
作為全省“TOT”模式試點(diǎn)市，德陽(yáng)努力盤活存量國(guó)有資產(chǎn)，激發(fā)民間投資活力。目前，德陽(yáng)重大項(xiàng)目中心共梳理出TOT項(xiàng)目包21個(gè)，涉及項(xiàng)目173個(gè)，總投資450億元。各縣（市、區(qū)）TOT工作也取得較快進(jìn)展。
TOT模式，是指政府部門將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人運(yùn)營(yíng)管理，投資人在約定期限內(nèi)收回投資并得到合理的回報(bào)，合約期滿后，投資人再將項(xiàng)目交還。
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